彭真接手宪法修改委员会秘书长后很快意识到了这个问题。

不同法域在适用法律保留原则时表现有所不同，期间经历了认识上的逶迤转变。基本权利既是授权性规范，也是任意性规范，排除那些古典自由人性论意义上的生命、自由和财产，基本权利是可以放弃的，基本义务则是强制性规范，要求公民必须履行。

其二，基本义务规范的强制性。一为授权性规范，一为强制性规范。虽然战后基本法规定了基本权利约束立法、行政和司法，第19条第二款也规定了基本权利的核心不得侵犯，限制须受限制的宪法思想得以明确，基本权利具备了宪法位阶，但法律形式保留本身依然包含了立法机关可授权行政机关限制基本权利的意涵，其后的重要性理论宣示了行政权干预基本权利的合法性，由吕特案发展的基本权利作为客观规范和基本价值决定更是给予包括行政机关法规范在内的广泛的基本权利形成空间。从超越权限一面来看，以美国税法为例，税收是国会征税权（taxing power）的行使，最高法院在多个判例中确认征税权需受宪法限制，意味着规范税收义务的立法权受宪法双重限制，即权力和权利。因之，基本义务之抵触其他基本权利，不能等同于私主体之间的基本权利冲突。

其根据有二：一是具体化基本义务的法律不单纯等同于基本权利限制的法律。[19]台湾地区释688号判例基于基本义务的双重属性对税收义务法律作出了二分：一为基本义务的核心决定，它们由法律规定。[12]在行政执法中，只有具体负责行政执法的执法人员根据其对所适用的法律、法规和规章的解释而制定出有关行政执法的法律文书，变成了法律文书的内容，并且在该法律文书生效之后(或者虽未制作法律文书，但其解释在事实上成为了行政执法的内容)，其法律解释才有法律上的约束力。

[3] 可以说，法律解释是行政执法的应有之义和必经环节，它是连接行政法律规范与行政执法的桥梁，没有法律解释就无法适用行政法律规范，行政执法也就不可能得以进行。[13]在实践中，行政执法人员的应用性法律解释之非终局性已经开始被人们接受，甚至有的法官在裁判文书中明确指出这一点。因此，行政执法时难以找到完全明确的、与具体事实有一一对接关系的法律规则，而只能是将抽象的法律规则适用于具体的事实，这时就不得不对抽象的法律规则进行解释。(一)行政执法人员对法律的应用性解释既不违宪也不违法 我国1954年《宪法》、1978年《宪法》和1982年《宪法》都规定，全国人大常委会解释法律。

(四)前者解释的主体包括一切执法机关和执法人员，后者则仅限于法律明确规定的较高级别的机关。执法者在执法时适用什么法律文件，就必须解释什么法律文件。

[10]在行政执法中，也只有让行政执法人员在具体的个案中行使法律解释权，所适用的法律才能真正得到解释。行政执法人员享有应用性法律解释权与我国现行法律解释体制并不相悖，具有合宪性和合法性。[10][美]伯纳德?施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第605页。(一)解释主体的非机关性行政执法人员在行政执法中对所要适用的法律、法规和规章作出的应用性法律解释，其解释主体自然是行政执法人员，是个人，而不是机关。

正因为行政执法中的应用性法律解释的主体是行政执法人员，所以应用性法律解释的解释主体具有普遍性。行政执法机关和行政执法人员在执法过程中进行的法律解释不只是对狭义法律的解释，而是包括对所有其所执行的规范性文件(法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、部门规章、地方政府规章，以及规章以下的规范性文件)的解释。可以说，只要谁有权开展行政执法，谁就有权进行应用性法律解释，谁就是应用性法律解释的主体。由此可见，行政执法人员在行政执法适用法律、法规和规章处理每一起案件时，不得不自己进行解释，他们应当而且必须享有对法律、法规和规章进行应用性解释的权力。

进入专题： 行政执法 行政执法人员 法律解释 。而行政执法人员在行政执法中对行政法规、地方性法规和规章的解释在性质上属于应用性解释，显然不与立法性解释由制定机关解释的上述规定相冲突。

即使是上级行政主管机关作出的，在事实上也是由其工作人员作出的。而且，我们正式承认行政执法人员享有应用性的法律解释权，就是为了更好地对行政执法人员事实上已经在行使的应用性法律解释权进行规范和监督。

法律总是针对一般的人或事而制定的，不可能专门针对个别的人或事而制定，故法律本身具有抽象性、概括性和原则性的特点。而且，如果我们反复思考一下，我们将达到这样一种观点，即在理解中总是有某种这样的事情出现，即把要理解的文本应用于解释者的目前境况。企图把解释法律与适用法律分开的人采用的是诡辩的区分法。(三)解释对象的多样性行政执法人员在行政执法中进行的应用性法律解释，其中的法律是广义的，不限于全国人大及其常委会制定的狭义法律，至少还包括行政法规、地方性法规和规章。有趣的是，这类适用法律、解释法律的活动是如此之多，以至人们反而视而不见，极少有人关注和研究。关于在行政执法中如何具体应用法律、法规和规章的问题，目前的要求是根据不同情形分别由国务院及主管部门或法制办、地方各级政府主管部门或法制办进行解释。

(二)行政执法人员进行应用性法律解释是行政执法的现实需要既然行政执法离不开法律解释，那么在行政执法中由谁来解释最为合适呢？是立法机关、上级行政机关，还是行政执法机关本身，还是行政执法人员自己？显然，立法性解释或许由立法机关即法律、行政法规、地方性法规、规章的制定机关来解释最为合适。‘意义在适用中获得生命。

概念是对事物的高度抽象，所以概念具有不确定性，概念的含义往往不是单一的、精确的，不同的人往往有不同的理解。对于应用性法律解释，目前采取的是由特定上级执法机关集中解释的原则。

任何行政机关和行政机关工作人员只要实施行政执法行为，就必然享有一定的法律解释权。在很大程度上，行政执法是国家最广泛的公务活动。

[4][德]汉斯—格奥尔格?伽达默尔：《诠释学 I ：真理与方法——哲学诠释学的基本特征》(修订译本)，洪汉鼎译，商务印书馆2007年版，第418、448页。[14]详见孙立兴诉天津园区劳动局工伤认定行政纠纷案，载《最高人民法院公报》2006年第5期。姜明安教授曾经对这种应用性的解释与立法性的解释作过详细的比较：适用法中的解释法与立法性的解释法有重要区别：(一)前者仅针对具体案件，而后者具有一定的抽象性和普遍性。只有当我们把如此确定的意义适用于手头的案件时，此法才真正得到了解释。

但是，不管怎样，实际上解释的真正主体还是个人，而且其中具体负责行政执法的人员对应用性法律解释的作出起着重要的作用，具有很大的主观能动性。本文强调行政执法人员应成为行政执法中应用性法律解释的主体，享有应用性法律解释权，只是一种事实的承认和一种权力的回归。

法规和规章的解释同样分为立法性解释与应用性解释。正如当时全国人大常委会法制工作委员会主任顾昂然于2000年3月9日在九届全国人大第三次会议上所作的《关于〈中华人民共和国立法法(草案)〉的说明》所指出的：法律解释包括立法解释和具体应用解释等。

再次，行政执法的内容非常广泛，涉及到经济、教育、科学、文化、卫生、体育、环保、城建、财政、民政、公安、司法行政、监察、审计、计划生育、国防、外交、民族事务等社会生活的所有领域。行政机关长期从事某项工作，对于规定该项工作的法律具有丰富的解释经验。

由此可见，我国宪法以及《立法法》所规定的由全国人大常委会进行的法律解释，并不包括所有的法律解释，它只是立法性的法律解释。(3)立法的滞后性与稳定性。迄今为止，只有全国人大常委会的决议和国务院的行政法规对法规和规章的解释问题作了一些规定，那么承认行政执法人员享有对法规和规章的应用性解释权是否违反全国人大常委会的决议和国务院的行政法规呢？本文的回答同样是不违反。行政执法每天甚至每时每刻都在全国各地进行着，其数量多、任务重，面对的情形又复杂，且经常颇为紧急，为此，迅速、果断成为行政执法的基本要求，效率性是行政执法的重要特点。

其他参加《立法法》制定的同志也明确指出：《立法法》第42条是根据宪法规定，重申法律的解释权属于全国人大常委会，即法律的立法解释权属于全国人大常委会。行政执法是行政机关最频繁、最主要的工作，它是国家行使权力的最主要方式，是国家对社会进行管理的最基本途径。

在实践中，行政执法人员对法律、法规和规章的有关条款作出应用性解释并依据其解释来适用法律、法规和规章，固然其解释未必在行政执法的法律文书中表达出来，但一旦该法律文书生效，那么暗含在法律文书中的行政执法人员对法律、法规和规章的应用性解释也相应地生效了，它就能够对相关当事人以及解释者自己和所在行政机关产生约束力。(三)前者解释的形式限于口头或有关法律文书中的某些说明文字，而后者通常采取正式公文的形式，有时甚至采用法本身的体例，划分编、章、节，设立法条。

但在实践上，如果所有的法律解释都由全国人大常委会来负责，显然是行不通的。对于立法性法律解释，目前我国所采取的原则基本上是谁立法，谁解释。